某检察院诉某环境保护局不履行环保监管法定职责行政公益诉讼案

一、案情介绍

周某某分别租用某市A村和B村的场地，在未取得危险废物经营许可证，也未进行建设项目环境影响评估的情况下开设两个覆铜板加工场长期进行覆铜板边角料加工，加工过程中产生大量的废树脂粉，直接填埋或堆放于承包场地中。2016年10月10日，环保部门联合公安机关在A村和B村查获涉嫌非法填埋废树脂的两个作业点，环保部门同时下达限期整改通知，由于该两个作业点非法堆放和填埋的废树脂粉（经鉴定为危险废物，废物类别HW13，废物代码900-451-13）达1000余吨。2016年11月4日环保部门将该案移送至公安机关，犯罪嫌疑人周某某被刑事拘留，后被取保候审。环保部门多次找到周某某及其家人要求对填埋的危险废物进行处置，但周某某及家人均未处置。后环保部门联系街道和两村村委会多次召开紧急会议商量应对办法，在周某某和家人未及时处置危险废物的情况下，两村村经济合作社自行委托有资质的单位对危险废物进行了代为处置，但周某某一直未支付代为处置的费用。后检察机关要求环保部门追回处置费用，并起诉至法院要求判决环保机关未进行代处置的行为违法。一审审理过程中，检察机关提请一审法院诉讼。

二、法律分析

需要明确的是，上面所述的案例中，两村经济合作社委托有资质的单位对周某某违法生产所产生的危险废物进行处置的行为并非是环保行政机关对其进行委托而获得的权力，而是两村经济合作社作为与周某某建立场地租赁合同关系的出租方和村集体土地的经营管理者而获得的民法上排除妨碍的权利。当两村经济合作社基于私法的请求权对污染者产生的危险废物进行处置，而环保行政部门未对危险废物进行处置，未处置的行为是否违反了《中华人民共和国固体废物污染防治法》第五十五条的规定？环保行政部门未代履行的行为是否属于不履行环保监管法定职责？

第一，代理人认为根据《土地管理法》第十条的规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理。《环境保护法》第六条第一款规定，一切单位和个人都有保护环境的义务。《侵权责任法》第六十五条规定因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。村经济合作社基于以上法律规定在污染者未进行处置的情况下，为避免污染扩大使村集体土地资源免遭侵害而委托有资质的单位进行处置的行为是合法的。村经济合作社的这一私法上的权利，不应该被环保行政机关需要代履行这一公权力剥夺。

第二，设立行政代处置这一行政强制执行措施的法律精神在于，既有的法律秩序下,如果行政机关作出的行政相对人必须履行某一义务的决定被行政相对人置若罔闻,得不到有效履行的话,行政机关将无法履行其保护社会公共利益、保护公民合法权益的职责,国家法律秩序将遭到破坏,国家行政管理也将无法顺利进行。因此,在义务人不履行其应当履行的义务的情况下,便有必要设置直接或者间接的强制义务人履行义务的手段,迫使义务人履行义务或者达到与义务履行相同的效果,以确保行政的实效性。由此可以看出，环保行政机关进行代履行的目的是保护社会公共利益、保护公民合法权益，防止国家法律秩序将遭到破坏，履行国家行政管理的职责，其前提是义务人不履行应当履行的义务。而当有环保行政机关和污染责任人以外的第三人对污染物进行处置时，并且其处置手段符合国家法律法规的规定，环保行政机关作为国家行政管理机构的管理职责已经得到了实现，应当不需要再利用国家公权力干预。

第三，行政代履行作为行政强制执行的一种方式，其对提高行政管理效率，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益具有重要意义。因此其重要性不言而喻。但《行政强制法》第五条规定，行政强制的设定和实施，应当适当，采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。从这一法律规定可以明显看出，虽然代履行作为一项重要的行政强制执行措施，但行政强制作为公权力对社会的管理手段，其实施更应该被严格使用，在可以采用其他管理方式履行管理职责时，不应第一时间采用行政强制。而在该案中，环保行政机关没有第一时间实施行政代处置，而是联系街道和村委会沟通应急处置方案，应该也属于采用其他管理方式履行管理职责。

第四，行政代履行作为行政强制执行的一种方式，其实施程序有严格的规定。《行政强制法》第 五十一条则设定了代履行程序的特别要求。由于代履行存在复杂的三方法律关系这一特点，不能完全适用行政机关强制执行的一般规定。因此，明确了代履行在实施程序上必须遵守 “送达决定书———催告———履行时监督———履行后执行文书”这一系列环节。而《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五十五条规定中的代履行还有责令限期改正的前置程序。这使得环保行政代履行的程序不仅复杂，而且整个程序的实施过程非常的漫长。这可能无法满足环境污染物需要及时处置的要求，而导致环境污染范围的扩大。因此，从能够及时处置污染物，防止污染范围扩大的层面来说，村委会或者村经济合作组织自行处置污染物比环保行政机关实施行政代处置更加适当。

三、裁判观点

由于该案，检察机关以危险废物已经被处理，诉讼请求得以实现为由请求终结该案，故法院裁定终结。

四、久顺评述

行政代处置作为国家公权力对社会进行管理的方式之一，其目的是保护社会公共利益，而这种管理方式不能排除其他主体基于私法上的请求权而做出的民事行为，且村委会或者村经济合作组织自行处置污染物比环保行政机关实施行政代处置更加适当。因此当村委会或者村经济合作组织自行代履行的情况下，环保行政机关实施代履行就无必要性，也不能因此而认定环保行政机关未代履行的行为违法。